PRORROGAS VS. SUSPENSIONES: LA CONTIENDA FINAL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
ORÍGENES DEL CONFLICTO: PRÓRROGAS VS. SUSPENSIONES
Durante la ejecución contractual pueden aparecer varios imprevistos que modifican el rumbo del contrato, algunos de ellos pueden afectar directamente al plazo establecido inicialmente. Ahí es cuando entramos en el conflicto. En la normativa actual, se han determinado dos posibles mecanismos para modificar el plazo contractual y cuyo resultado puede ser similar, hablamos de las prórrogas de plazo y las suspensiones. Ambas se encuentran en el ring de la contratación pública, listas para lanzarse al primer golpe. ¿Cuál resultará ganadora? Ello depende del administrador del contrato, y del uso que tiene cada una de ellas. ¡Que inicie la pelea!
EL CAMPO DE BATALLA: CÓMO Y CUÁNDO APLICAR CADA MECANISMO
Para iniciar con la contienda y establecer cómo y cuándo utilizar una prórroga de plazo o una suspensión de plazo en la ejecución de un contrato, debemos empezar por diferenciar las causas que aplican a cada una de ellas. A pesar que tanto la prórroga de plazo como la suspensión suponen que se “alargue en el tiempo” la ejecución contractual, su uso no puede ser indistinto. Revisemos:
Primer golpe: prórroga de plazo
Son requeridas por el contratista.
El requerimiento no supone que se aplicará obligatoriamente, sino que el administrador debe evaluar las razones y de considerarlo aceptar la prórroga.
Debe existir un pedido motivado o justificado de la razón por la cual se requiriere ampliar el plazo.
Pueden requerirse cuando existan circunstancias ajenas a la voluntad del contratante, que no se pudieron prever. Por ejemplo: desastres naturales, paralizaciones o retrasos en la producción de materiales, escasez de materia prima.
Se pueden solicitar como consecuencia de la aplicación de una suspensión del contrato, conforme indican las Condiciones generales de los modelos de contratos emitidos por el SERCOP. Por ejemplo: si el administrador suspende un contrato por 10 días, una vez levantada la suspensión, el contratista podrá solicitar una prórroga de plazo por los mismos 10 días.
Cuando la entidad no ha solucionado los problemas administrativos que impiden la ejecución contractual, el contratista podrá requerir una prórroga de plazo.
Puede requerirse con efecto retroactivo. Sí, como lo leen. Las prórrogas pueden retroceder en el tiempo; pero ¡cuidado! Solo puede aplicarse este super poder hasta 5 días posteriores a finalizado el plazo que se quiere prorrogar, y la aceptación de esto puede llevar a sanciones al administrador. (No parece que su uso vaya a ser popular).
Es autorizada por el administrador cuando la prórroga no afecte el plazo total del contrato; si, por lo contrario, la ejecución del contrato se extiende en su totalidad, lo autoriza la máxima autoridad o su delegado. Ejemplo: en un contrato de entrega de productos en 5 fases, se requiere prórroga de la fase 2 y 3, pero la 4 y 5 continúan de la manera planificada; en este caso aprueba el administrador. Pero, si esa prórroga se requiere en las fases 2 en adelante, y el plazo final de entrega de extiende, lo autoriza la máxima autoridad o su delegado.
La aprobación de una prórroga no supone que se detienen las actividades de ejecución contractual, sino que se expanden para el correcto desarrollo del contrato.
Contra ataque: suspensión
Es dispuesta por el administrador del contrato.
Es una decisión unilateral (no requiere aceptación del contratista) y se aplica de manera obligatoria una vez establecida y notificada.
Cuando el administrador considere que, por un tiempo prudente, no es conveniente continuar con la ejecución contractual. Por ejemplo: si la entidad debe presentar información clave para que el contratista pueda ejecutar el contrato, pero no la tiene aún; hasta conseguirla, puede suspender el contrato.
Debe motivarse y justificarse adecuadamente a través de la emisión del respectivo informe; el administrador no puede suspender un plazo sin identificar las razones que lo llevan a ello.
Requiere resolución de la máxima autoridad o su delegado.
Durante la suspensión no se pueden realizar actividades inherentes a la ejecución contractual; todo aquello que se haga en este tiempo es de responsabilidad entera del contratista. Ejemplo: se suspende la construcción de una obra. A pesar de ello el contratista decide continuar. Los trabajos realizados en este tiempo no pueden ser reconocidos.
Es importante detenernos un momento en lo establecido en el número 6, pues normalmente al leer la palabra “resolución” en la norma, suele confundirse con la emisión de un documento denominado resolución (como la de inicio o adjudicación). Sin embargo, y en este caso, “resolución” se refiere a la decisión que toma la máxima autoridad o su delegado respecto a la aplicación de la suspensión. Puede estar instrumentada en un oficio, o incluso en una sumilla, siempre que exista la debida motivación y sea notificada al contratista.
Ahora que ha terminado el primer round entre las prórrogas y suspensiones, ya podemos elegir a nuestro favorito en función de las circunstancias que les corresponden; para aplicarlas, debemos cumplir con los siguientes pasos:
Inicia el segundo round: suspensión
Informe motivado del administrador del contrato y del fiscalizador (si hubiere), en el que se indiquen de manera clara las circunstancias por las cuales no es conveniente o no es posible continuar con la ejecución contractual de manera temporal y el tiempo que requiere suspender el contrato. Atención a esto, pues la imposibilidad debe ser por un tiempo limitado, ya que, si supone que el contrato defectivamente no puede continuar, corresponde realizar una terminación contractual.
Solicitud de autorización a la máxima autoridad o el delegado.
Aprobación de la máxima autoridad o su delegado. Como indicamos previamente no se requiere de una “resolución” entendida como documento, sino a la decisión que tome.
Notificación al contratista. Sin este paso, la suspensión no es válida.
No se queda atrás: prórroga de plazo
Solicitud por escrito del contratista que debe contener la justificación de su solicitud, detalle de las circunstancias, y la indicación que no pudo prever tal situación. Además, debe establecer la razón por la cual no es posible acogerse a otros medios para el cumplimiento del contrato en el plazo establecido. Por ejemplo: la importación de materia prima desde china, que se ve afectada por escasez a nivel mundial de uno de sus componentes. Eso implica que, aunque cambie de proveedor, el problema persiste. Ahora, si el problema radica en solo un proveedor, la justificación no es suficiente, pues podrá el contratista acercarse a otros proveedores para cumplir con su obligación.
El administrador deberá evaluar los argumentos del contratista, si aquello indicado es suficiente para aplazar la ejecución contractual, y si el plazo de prórroga propuesto es razonable. Por ejemplo: puede que exista un pedido de prórroga de 60 días por una circunstancia que, a sabiendas del administrador, puede solventarse en 15 días. En este caso, puede autorizarla solo por el tiempo que considera necesario.
Autorización, preferiblemente a través de un informe de análisis.
Notificación al contratista.
Para el tercer round, tres puntos importantes para tomar en cuenta:
No olvides los plazos que indica la ley: las prórrogas pueden ser solicitadas hasta 15 días después de ocurridos los hechos que las fundamentan, después de eso no pueden ser aceptadas.
Tanto las suspensiones como las prórrogas deben ser solicitadas, tramitadas, aceptadas y notificadas mientras el plazo se encuentre vigente (tanto parcial como total). ¡Atención! No se puede tramitar acciones sobre un plazo o un contrato vencido, salvo la excepción que veremos a continuación.
¿Retroceder en el tiempo? Es posible para autorizar una prórroga de plazo, únicamente hasta 5 días después de haber fenecido el plazo; pero, el administrador del contrato está sujeto a sanciones.
¿Tienes un favorito? Ahora es más fácil distinguir entre una figura y la otra. Solo recuerda que la prórroga actúa sobre el tiempo de ejecución (se alarga parcial o totalmente) y es requerida por el contratista; mientras que la suspensión afecta a las actividades y al tiempo del contrato y es dispuesta por la entidad contratante.
ESTRATEGIAS GANADORAS: CLAVES PARA EL ÉXITO CON ESTOS MECANISMOS LEGALES
Antes de elegir un ganador, es importante conocer aquellas claves que permitirán aplicar las prórrogas de plazo y las suspensiones de contrato de manera adecuada. Vamos a repasar las estrategias esenciales aplicables para ambos casos:
Prórroga después de la suspensión: Recuerda que, como consecuencia de una suspensión, el proveedor tiene derecho a solicitar una prórroga por el mismo tiempo en el que se ha suspendido el contrato.
Análisis Preventivo: Antes de iniciar cualquier proceso de contratación, es fundamental realizar un análisis detallado para anticipar posibles contratiempos o circunstancias imprevistas que podrían requerir una prórroga o suspensión.
Documentación Rigurosa: Cada solicitud de prórroga o suspensión debe estar respaldada por documentación adecuada que justifique la necesidad del cambio. Esto no solo proporciona transparencia sino que protege a la entidad en caso de auditorías o cuestionamientos.
Capacitación Continua: Es esencial que los encargados de gestionar y supervisar los contratos estén adecuadamente capacitados en las disposiciones legales y las mejores prácticas relativas a las prórrogas y suspensiones.
Comunicación Fluida: Mantener una comunicación abierta y regular con los contratistas y otros administradores es vital. Al ser proactivo y comunicarse de manera efectiva, se pueden anticipar y resolver problemas antes de que se vuelvan críticos.
Establecimiento de Límites: Mientras que las prórrogas y suspensiones son herramientas necesarias, no deben ser vistas como una salida fácil. Establecer límites claros sobre cuándo y cómo se pueden solicitar ayuda a mantener el proceso bajo control.
Monitoreo y Seguimiento: Las entidades deben tener sistemas en lugar de monitorear regularmente el progreso del contrato y asegurarse de que las prórrogas o suspensiones otorgadas estén justificadas y no afecten negativamente la entrega final.
Revisión Regular de Políticas: Las políticas y procedimientos relacionados con prórrogas y suspensiones deben ser revisados regularmente para garantizar que reflejen las necesidades actuales y las mejores prácticas en el ámbito de la contratación pública.
Feedback y Mejora Continua: Después de la conclusión de un contrato, es útil llevar a cabo una revisión post-implementación para identificar lecciones aprendidas y áreas de mejora en relación con las prórrogas y suspensiones.
Estas estrategias y un enfoque en la transparencia y la responsabilidad, pueden ayudar a garantizar que las prórrogas y suspensiones se manejen de manera eficiente y justa en el contexto de la contratación pública.
PAZ ALCANZADA: ARMONIZANDO AMBOS PROCESOS EN LA PRÁCTICA
Tras innumerables rounds en el ring de la normativa en contratación pública ecuatoriana, las prórrogas y las suspensiones finalmente dejan de golpearse y encuentran un punto de equilibrio. Como dos boxeadores que, tras intercambiar golpes, se respetan y reconocen el valor del otro, estos dos procesos ahora coexisten de manera armónica. A través de este análisis hemos encontrado las técnicas y tácticas de cada "luchador", entendiendo que, aunque distintos, ambos son esenciales para garantizar un juego limpio en la contratación pública. El conocimiento adecuado de estos mecanismos no solo proporciona certeza jurídica a los actores involucrados, sino que también contribuye al desarrollo eficiente de la contratación estatal.
Que esta armonía sea el campeón indiscutible en los procedimientos venideros. ¡Ding, ding, fin del combate! Y recuerda: “Un paso a la vez. Un golpe a la vez. Una ronda a la vez.”
